法院判例：企业监督管理部门如何调查冒名登记行为
☑ 裁判要点
企业监督管理部门在调查过程中，应当通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，查询公示系统和信用网中相关部门的信用数据，对公司住所或经营场所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行认真调查。
☑ 裁判文书
北京市房山区人民法院
行 政 判 决 书
(2021)京0111行初683号
原告王冰，男，1980年10月30日出生，汉族，住北京市丰台区。
委托代理人周世冠，北京天霜律师事务所律师。
委托代理人曲大富，北京天霜律师事务所实习律师。
被告北京市房山区市场监督管理局，住所地北京市房山区良乡西路22号。
法定代表人姜青海，局长。
委托代理人贺宁，北京市房山区市场监督管理局工作人员。
委托代理人李冕，北京市房山区市场监督管理局工作人员。
第三人北京磐拓科技有限公司，住所地北京市海淀区清河三街72号3号楼1层129室。
法定代表人王冰，经理。
第三人邵卫荣，男，1975年2月23日出生，汉族，户籍所在地浙江省建德市。
第三人刘阿利，男，1980年2月11日出生，汉族，户籍所在地湖南省澧县。
第三人德静，女，1972年7月9日出生，蒙古族，住北京市海淀区。
第三人张雷，男，1974年7月6日出生，汉族，户籍所在地北京市朝阳区。
第三人高晓友，男，1989年2月4日出生，汉族，户籍所在地河北省张家口市尚义县。
第三人卢新，男，1969年3月20日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。
原告王冰诉被告北京市房山区市场监督管理局（以下简称房山市监局）撤销公司登记（备案）决定案，于2021年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2021年11月29日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京磐拓科技有限公司（以下简称磐拓公司）、邵卫荣、刘阿利、德静、张雷、高晓友、卢新与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2022年2月17日、2022年4月22日公开开庭审理了本案。原告王冰及其委托代理人周世冠、曲大富，被告房山市监局委托代理人贺宁、李冕，第三人磐拓公司的法定代表人王冰、第三人卢新、德静、张雷到庭参加第一次庭审。第三人邵卫荣、高晓友、刘阿利经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加第一次庭审。原告王冰及其委托代理人周世冠，被告房山市监局委托代理人贺宁、李冕，第三人磐拓公司的法定代表人王冰、第三人卢新、德静到庭参加第二次庭审。第三人邵卫荣、高晓友、刘阿利、张雷经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。
2021年7月12日，房山市监局作出京房市监撤字〔2021〕第78号《撤销北京磐拓科技有限公司登记（备案）决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：2021年3月1日，邵卫荣向房山市监局反映本人身份被冒用办理市场主体登记（备案），并提交相应材料。房山市监局按照《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的相关规定予以受理和调查。经查明，2019年5月6日，磐拓公司冒用邵卫荣身份信息，将邵卫荣登记为法定代表人、股东。上述事实有邵卫荣身份证复印件、情况说明、询问通知书、现场检查笔录、国家企业信用信息公示系统公示信息、磐拓公司变更登记档案等证据佐证。磐拓公司的上述行为属于提交虚假材料取得公司变更登记的违法行为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条的规定，房山市监局决定撤销磐拓公司2019年5月6日变更登记。
原告王冰诉称，一、案件事实。2016年9月9日，王冰与他人共同设立了磐拓公司，王冰任法定代表人，是股东之一。2019年5月6日，磐拓公司完成股东变更、法定代表人变更和注册地址变更，其中股东由卢新、张雷、王冰、刘阿利、德静、高晓友变更为邵卫荣，法定代表人由王冰变更为邵卫荣。根据被诉决定书记载，2021年3月1日，邵卫荣向房山市监局反映身份被冒用。被告依据邵卫荣身份证复印件、情况说明、询问通知书、现场检查笔录、国家企业信用信息公示系统公示信息、当事人变更登记档案等证据，认定磐拓公司2019年5月6日属于提交虚假材料取得公司变更登记的违法行为，决定撤销该次变更，并于2021年7月12日作出被诉决定书，王冰作为撤销变更后的磐拓公司法定代表人于2021年10月22日收到被诉决定书。二、诉请理由。1.被诉决定书事实依据不足。《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》规定：“登记机关要认真核验被冒用人本人签字的撤销登记申请及其身份证件复印件（本人到场的，核实原件）。被冒用人还可以一并提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。”房山市监局仅依据邵卫荣身份证复印件、情况说明、询问通知书、现场检查笔录、国家企业信用信息公示系统公示信息、当事人变更登记档案等证据佐证，作出撤销变更登记的行政决定，缺乏最核心的证据，即被冒用的邵卫荣身份证丢失报警回执、身份证件遗失公告，不足以证明邵卫荣在2019年5月6日的变更登记提交材料时，其身份证件未经其允许，被他人使用于本次变更登记。2.有证据证明邵卫荣对于变更登记知情。《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》规定：“有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。”由北京市市场监督管理局官网公示，有限责任公司进行法定代表人或/和股东变更的，除应按照要求递交相应材料的，还应在市场监督管理局完成身份认证。经媒体报道，不晚于2019年1月17日上线北京市市场监督管理局还上线了“北京企业登记e窗通”APP（以下简称“e窗通”），作为现场身份认证以外的补充手段。故王冰有理由相信2019年5月6日的股东和法定代表人变更时，房山市监局已经完成了身份认证，邵卫荣本人不论是现场抑或是通过“e窗通”，都经过房山市监局身份认证的实质审查工作，邵卫荣本人对于该变更知情，变更有效，现2021年3月1日邵卫荣提出身份证被冒用有违诚实信用原则，房山市监局理应驳回其撤销变更申请。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款规定提起诉讼，诉讼请求为：请求法院撤销房山市监局2021年7月12日作出的被诉决定书。
原告王冰向本院提交了以下证据：
1.天眼查磐拓公司查询网页打印件，证明：王冰属于本案的适格原告。
2.房山市监局组织机构社会信用代码打印件，证明：房山市监局身份信息。
3.被诉决定书及邮寄信封，证明：被诉行政行为的存在，房山市监局作出被诉决定书时证据不充分，事实认定不清。
4.房山市监局公示的有限责任公司变更登记办事指南网页打印件，证明：房山市监局对于有限责任公司的股东或\和法定代表人的变更，有身份认证的实质审查义务，2019年5月6日邵卫荣变更成为磐拓公司的股东和法定代表人时，既然房山市监局作出变更登记，即可以推定其已经对邵卫荣完成了身份认证，能够证实邵卫荣对本次变更登记充分知情。
5.北京日报客户端2019年1月17日播报文章“e窗通”正式上线的新闻；
6.网络查询2019年2月15日发布的网络文章：《<北京企业登记e窗通>认证流程（自然人）》及网址；
证据5、6证明：在北京地区市场监督管理局办理业务时就有事先的身份认证的要求，且推出了“e窗通”作为现场认证的补充手段。根据“e窗通”的操作变更的企业登记的原股东要想完成变更登记都必须本人下载“e窗通”，上传身份证明，举着身份证进行拍照，预留有效的手机号码，然后进行人脸识别认证，并通过预留的手机号码进行短信确认。房山市监局作出变更登记时可以认定邵卫荣已经进行了身份认证。综上可以证明磐拓公司的变更登记邵卫荣存在真实的意思表示。
7.2019年1月18日北京市场监督管理局在其官网公布的“e窗通”上线运行的通知；
8.2019年3月7日知乎发表的如何办理股权设立登记的文章；
证据7、8证明：与证据5、6共同证明2019年3月14日时已经使用了“e窗通”。
被告房山市监局辩称，一、房山市监局作出被诉决定书事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。2021年3月1日，房山市监局收到邵卫荣举报材料，称磐拓公司在2019年5月6日变更登记中，冒用邵卫荣身份信息将其登记为磐拓公司的法定代表人、投资人、执行董事、经理，经主管领导批准，房山市监局于2021年3月2日依法予以受理并开展调查。2021年3月5日，房山市监局向磐拓公司相关人员户籍地邮寄《询问通知书》。2021年3月10日，王冰到房山市监局处接受询问调查，王冰在《调查笔录》中称，磐拓公司由其本人与卢新、张雷、刘阿利、德静、高晓友五人于2016年9月成立，2018年底，磐拓公司全体股东一致同意公司不再继续经营，于2018年12月19日与北京慧尔管理咨询有限公司（以下简称慧尔公司）签订委托股权转让合同，其本人与原股东五人均未办理磐拓公司2019年5月6日的变更登记且未在变更登记材料中亲笔签字，不认识邵卫荣。2021年3月21日，执法人员到磐拓公司登记住所进行现场检查，未发现磐拓公司在登记住所开展经营活动。2021年3月2日，房山市监局将磐拓公司涉嫌冒名登记的情况通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，截至2021年4月15日公示期满，无法与该公司和相关人员取得联系且无利害关系人提出异议。2021年4月30日，房山市监局向邵卫荣、王冰等人邮寄《听证告知书》，并通过公告方式向磐拓公司送达《听证告知书》，邵卫荣未提出听证申请，王冰于2021年5月6日提出听证申请，房山市监局于2021年6月8日举办听证会，听证会处理意见为：同意撤销磐拓公司2019年5月6日变更登记。综合以上事实及证据，房山市监局认为，磐拓公司于2019年5月6日将邵卫荣变更登记为法定代表人、投资人、执行董事、经理的行为属于提交虚假材料取得公司登记的违法行为，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条和《北京市市场监督管理局落实<市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见>的通知》的相关规定，经主管领导批准，房山市监局于2021年7月12日作出被诉决定书，并依法履行了送达程序，事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。二、王冰所述的诉请理由于法无据。1.王冰认为房山市监局作出撤销决定的事实依据不足的理由不成立。依据《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，身份证丢失报警回执、遗失公告等文件材料为被冒用人可以提供的证据，并非必须提供。房山市监局在受理邵卫荣撤销冒名登记申请后，经过公示和调查，认定邵卫荣被冒名登记的事实成立，依法作出被诉决定书并无不当。2.王冰称邵卫荣对变更登记知情缺乏依据。邵卫荣本人在提供的材料中明确表示对磐拓公司的注册完全不知情，未做过任何实名登记。经比对，登记系统中的“邵卫荣”身份证与邵卫荣本人目前所使用身份证不是同一张，王冰在笔录中明确表示不认识邵卫荣，且对磐拓公司变更登记不知情，故王冰称邵卫荣对变更登记知情的理由不能成立。综上所述，王冰请求撤销房山市监局作出的被诉决定书于法无据，房山市监局恳请法院依法驳回王冰的诉讼请求。
被告房山市监局于法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1.撤销冒名登记（备案）申请表、邵卫荣身份证复印件，证明：邵卫荣举报内容及身份信息。
2.承诺书、情况说明，证明：邵卫荣对磐拓公司2019年5月6日变更登记不知情。
3.询问通知书、整付零寄交寄清单，证明：房山市监局曾向磐拓公司相关人员邮寄询问通知书，证明调查的过程。
4.王冰身份证复印件、询问（调查）笔录，证明：王冰的身份、磐拓公司设立登记情况及王冰本人对磐拓公司2019年5月6日变更登记不知情。
5.现场笔录及照片，证明：磐拓公司未在登记住所经营且无法联系到该公司。
6.国家企业信用信息公示系统截图，证明：将磐拓公司涉嫌冒名登记信息通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，包括公示的起始日期和公示的事项等。
7.撤销冒名登记听证告知书、整付零寄交寄清单、听证公告照片、听证报告，证明：房山市监局向邵卫荣、王冰及相关人员送达听证告知书、听证报告内容。
8.磐拓公司2019年5月6日变更登记材料（包括邵卫荣身份证复印件及王冰签字），证明：磐拓公司2019年5月6日变更登记所使用邵卫荣身份证情况。
9.受理审批表、撤销登记（备案）决定审批表、被诉决定书，证明：房山市监局受理邵卫荣申请、作出撤销决定的审批材料及撤销登记决定书内容。
10.《关于进一步完善实名登记方式的公告》；
11.“北京工商登记”APP的系统身份认证流程截图12张；
12.“邵卫荣”身份认证照片3张；
证据10、11、12证明：进行身份认证的“邵卫荣”当时使用的是“北京工商登记”APP，需要拍摄身份证正反面及本人手持身份证上传审查，身份认证审核时间为2019年3月14日，“e窗通”当时未上线。“邵卫荣”身份证有效期与本案邵卫荣现在提供的是不一样的，邵卫荣在2019年5月6日变更登记之前就已经换领了新的身份证。从实名认证的照片可以看出邵卫荣本人与该照片中的人并不是一个人。
第三人磐拓公司、卢新、德静、张雷述称，同王冰的意见一致，请求撤销被诉决定书。
第三人磐拓公司、卢新、德静、张雷未提交证据。
第三人邵卫荣、刘阿利、高晓友未到庭参加诉讼，亦未提交诉讼意见及证据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告王冰提交的证据及被告房山市监局提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。
经审理查明，磐拓公司曾向房山市监局提出公司变更（改制）登记申请，申请将磐拓公司法定代表人、住所、经营范围、股东、公司类型进行变更。其中将磐拓公司的法定代表人由王冰变更为邵卫荣，股东由王冰、刘阿利、德静、张雷、高晓友、卢新变更为邵卫荣。针对上述申请，房山市监局经审查认定符合法定条件，予以准予并进行了变更。2021年2月26日，邵卫荣向房山市监局提交《撤销冒名登记（备案）申请表》《承诺书》《情况说明》及身份证复印件等材料，反映其身份信息被磐拓公司冒用，申请撤销2019年5月6日磐拓公司的上述变更登记。针对邵卫荣的上述申请，房山市监局于同年3月2日进行了受理，同时在国家企业信用信息公示系统将磐拓公司涉嫌冒名登记信息进行了公示，公告期自2021年3月2日至2021年4月16日。同年3月4日，房山市监局向冷耀、德静、刘阿利、高晓友、卢新、王冰、张雷、磐拓公司、慧尔公司邮寄《询问通知书》。同年3月10日，房山市监局向王冰进行调查询问并制作《询问（调查）笔录》。同年3月21日，房山市监局到磐拓公司注册地进行调查并制作《现场笔录》，确定该公司未在注册地址经营或办公。同年4月30日，房山市监局向邵卫荣、王冰、卢新、张雷、德静、高晓友、刘阿利、冷耀邮寄《撤销冒名登记听证告知书》，并在房山市监局公告栏张贴《听证公告》。同年5月6日，王冰申请参加听证。同年6月8日，房山市监局组织听证，并于次日制作《听证报告》，该《听证报告》中处理意见及建议中载明，同意办案部门撤销磐拓公司2019年5月6日变更登记的意见。同年7月12日，房山市监局作出被诉决定书。王冰不服房山市监局作出的被诉决定书，向本院提起行政诉讼。
庭审中，房山市监局主张手持邵卫荣身份证的人与邵卫荣本人的长相不太一样，并向本院提交了一男子手持邵卫荣身份证件进行身份认证的照片。2022年3月25日，本院与邵卫荣进行了线上谈话，并制作了谈话笔录，邵卫荣表示该手持其身份证件的男子并非其本人。王冰陈述关于磐拓公司的变更登记事宜均由慧尔公司进行代办，具体操作其不知情，并表示其不认识邵卫荣本人。
本院认为，根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三条、第五条之规定，市场主体登记包括设立登记、变更登记和注销登记。被告作为市场监督管理部门，具有对其辖区范围内的市场主体登记事项进行管理的法定职权。另依据《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第四十一条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，作出行政许可决定的市场监督管理部门或者其他上级市场监督管理部门应当予以撤销。根据上述规定，房山市监局作为涉案变更登记的作出机关，具有作出被诉撤销决定的法定职权。
参照《国家市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第一项之规定：“……登记机关要认真核验被冒用人本人签字的撤销登记申请及其身份证件复印件（本人到场的，核实原件）。被冒用人还可以一并提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。”第二项规定：“登记机关应将公司涉嫌冒名登记的情况（包括被冒名登记时间、具体登记事项、登记机关联系方式等）通过国家企业信用信息公示系统（以下简称公示系统）及时向社会公示。公示期45日。公示期内调查终结并作出调查结论的，终止公示。登记机关要通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，对公司住所或经营场所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行调查，并根据需要征询公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门意见。利害关系人主张与冒名登记相关的民事权利正在诉讼过程中，人民法院尚未作出判决、裁定或生效判决、裁定尚未执行完毕的；或者有证据证明冒名登记涉及的股权存在争议，各方尚未达成一致的，登记机关应中止调查，并相应延长公示期。”《北京市市场监督管理局落实〈市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见〉的通知》第四条规定：“（一）对决定予以受理的撤销冒名登记申请，企监部门应将公司涉嫌冒名登记的情况（包括冒名登记时间、冒名登记事项、登记机关及联系方式等）通过国家企业信用信息公示系统（以下简称公示系统）和北京市企业信用信息网（以下简称信用网）向社会公示。公示期为45日。在公示期内调查终结并作出调查结论的，终止公示。（二）在公示启动后，企监部门或其指定的调查部门应当通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，查询公示系统和信用网中相关部门的信用数据，对公司住所或经营场所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行认真调查。同时，应当通过书面函询或系统推送数据等方式，向公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门征询关于撤销冒名登记的意见。（三）利害关系人主张与冒名登记相关的民事权利正在诉讼过程中，人民法院尚未作出判决、裁定，或者生效判决、裁定尚未执行完毕的；或者有证据证明冒名登记涉及的股权存在争议，各方尚未达成一致的，应中止调查，并相应延长公示期。（四）调查过程中遇有重大或疑难情况的，应当及时向地方党委政府和上级机关汇报请示。”上述规范性文件均要求企业监督管理部门在调查过程中，应当通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，查询公示系统和信用网中相关部门的信用数据，对公司住所或经营场所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行认真调查。
本案中，在房山市监局调查过程中，王冰陈述办理磐拓公司的变更登记时其与公司其他股东均未到场办理，且未在变更登记材料中签过字，同时也不认识邵卫荣，房山市监局结合上述陈述、听证情况及手持邵卫荣身份证件的人并非其本人等相关情况认定磐拓公司2019年5月6日的变更登记并非邵卫荣的真实意思表示，并据此作出被诉决定书，并无不当。房山市监局在收到邵卫荣申请后履行了公示、调查取证、询问、送达等程序，且在行政执法过程中，房山市监局已经告知相关人员对撤销决定享有提出异议、陈述、申辩和申请听证的权利，并根据王冰的申请进行了听证，房山市监局履行职责符合上述程序规定，本院予以支持。另，王冰主张邵卫荣对磐拓公司2019年5月6日变更登记内容知情，但未向本院提交证据予以证明，对此本院不予认可。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王冰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王冰负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 陈秀清
人民陪审员 李在忠
人民陪审员 李云峰
二Ｏ二二年五月二十三日
法官助理 张 冰
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